Gérard Lafay

tribune Gérard Lafay, Le Monde, 25/02/2005

Pour une Europe à géométrie variable

La majorité des Français a pris conscience de l’accumulation d’échecs de la construction européenne depuis trente ans. A chaque fois, on lui a fait miroiter des promesses qui, après coup, se sont révélées illusoires. Le projet de constitution, soumis au référendum, voudrait maintenant inscrire dans le marbre du Traité le type de politique que l’Europe devrait appliquer, quelles que soient les volontés exprimées démocratiquement par les peuples.

Les partisans du « oui » se refusent à avouer leurs vraies convergences. Ils vont jouer sur la peur du vide, en faisant croire à nos concitoyens que le rejet aboutirait à l’impasse et créerait le chaos. Il n’en est rien. Non seulement, dans l’immédiat, la victoire du « non » se traduirait par le maintien des institutions actuelles, consacrées par le Traité de Nice, mais elle ouvrirait la voie, sur des bases nouvelles, à une négociation réaliste avec nos partenaires. Sans préjuger du résultat de cette négociation, on voudrait présenter ici le projet d’une solution alternative. Le rééquilibrage démocratique des institutions implique de construire une Europe efficace, adaptée au caractère hétérogène du continent, et comportant deux niveaux selon une géométrie variable.

Le premier niveau, destiné à la coopération politique et économique au sens le plus large, fonctionnerait selon un principe intergouvernemental d’unanimité. Il permettrait, d’une part, d’éviter les conflits comme ceux que l’on a connus dans le cas de l’ex-Yougoslavie, d’autre part, de combattre efficacement le terrorisme. Ce niveau serait celui d’une Union européenne de type confédéral, ouverte à toutes les nations démocratiques du continent jusqu’à la Russie. Celle-ci assurerait une vaste concertation, la réconciliation des peuples, le développement préférentiel des échanges et la résolution des problèmes communs d’environnement.

Réunissant les chefs d’Etat ou de gouvernement, le Conseil européen retrouverait sa véritable fonction : définir les orientations stratégiques de l’Europe en tenant compte des intérêts de chacun. La volonté populaire serait exprimée par la règle confédérale d’unanimité. L’impulsion serait donnée par ce Conseil, assisté du Parlement européen. La Cour de Justice de l’Union serait remise à sa vraie place : renforcée dans ses moyens, elle rendrait impartialement des arbitrages entre pays plutôt que de favoriser, presque toujours, la Commission supranationale au détriment des États nationaux.

Dans ce niveau le plus large, le Conseil européen exercerait son pouvoir de proposition et d’action sur une agence centrale, qui remplacerait l’actuelle Commission, et dont les fonctionnaires seraient soumis au pouvoir politique, étant détachés pour une durée limitée par leurs États respectifs. L’actuel projet de constitution n’établit en effet qu’une démocratie formelle, car il continue à remettre le véritable pouvoir européen entre les mains d’experts inamovibles, qui ont le monopole des propositions, érigent en dogme la politique de la concurrence, en déduisent des directives du type Bolkenstein, suppriment les services publics et prétendent aligner vers le bas toutes les normes sociales. Ces experts n’ont aucune légitimité démocratique.

Le second niveau, destiné à des coopérations renforcées, comporterait des règles de majorité qualifiée pour les États qui le souhaitent. Il permettrait par conséquent d’éviter les blocages pouvant résulter, éventuellement, d’une application trop générale de la règle d’unanimité. Ce niveau serait constitué par des Communautés spécialisées, construites à la carte, dans chaque domaine, par les seuls États qui en ont à la fois l’aptitude et la volonté. L’agence de chaque Communauté serait placée sous la direction d’un Conseil spécifique, doté du pouvoir de proposition et d’action, assisté par une commission parlementaire ad-hoc. Les coopérations renforcées formeraient donc le cœur de l’organisation européenne, au lieu d’être conçues comme de pures exceptions.

En éclatant la Commission en agences spécialisées, on institutionnaliserait de la sorte des pratiques qui sont déjà, de facto, en début d’application. Ainsi, on observe déjà l’existence de coopérations renforcées dans des zones particulières qui ne recouvrent pas tous les membres de l’Union européenne, ni à quinze, ni encore moins à vingt-cinq. L’espace Schengen (Europe de la libre circulation des personnes) ne comporte que treize membres. Aussi bien l’Europe d’Airbus que celle d’Ariane ne réunissent que des nombres encore plus restreints de pays, en dehors de toute intrusion de la Commission de Bruxelles ; elle sont cependant les meilleurs exemples de réussite.

Dans chaque cas, il faudrait construire les institutions appropriées. Ainsi, pour la zone euro qui couvre actuellement douze pays membres, il n’est plus possible que la gestion de la monnaie soit confiée à une Banque centrale indépendante des autorités démocratiquement élues. La Banque Centrale Européenne, consacrée exclusivement à la lutte contre l’inflation, est en bonne partie responsable du chômage, et toute instruction lui est formellement interdite par le Traité de Maastricht. Une Communauté spécialisée de l’euro devrait donc être institutionnalisée pour réviser son fonctionnement. Il faudrait soumettre la BCE à l’autorité du Conseil de cette Communauté spécialisée, tout en inscrivant la croissance dans ses objectifs fondamentaux.

En retrouvant le goût du travail et le sens de l’effort, l’Europe devrait aussi retrouver le dynamisme scientifique qui était le sien depuis la Renaissance. La recherche est le cœur d’une stratégie de développement scientifique, technologique et industriel, qui doit permettre aux nations européennes de recoller au peloton de tête.

Le principe des coopérations renforcées permet souplesse et fluidité, au sein d’une Europe à géométrie variable. La plus grande réussite industrielle et technologique de l’Europe s’est faite par une coopération renforcée dans l’aéronautique et l’espace, à l’écart de la Commission de Bruxelles. Cet exemple montre la voie à suivre.

Dans le domaine de la diplomatie et de la défense, il est exclu qu’une Communauté puisse être envisagée au niveau de l’ensemble des vingt-cinq membres actuels de l’Union européenne, a fortiori à celui d’une Europe encore plus élargie. Néanmoins, il serait utile que certaines nations européennes puissent peser plus efficacement sur les affaires du monde, en se séparant explicitement de l’OTAN. Si un tel noyau dur pouvait être constitué, une coopération renforcée serait mise en œuvre sous la forme d’une Communauté spécialisée de diplomatie et de défense, en renforçant et en harmonisant les armements, et en établissant des états-majors communs pour les armées nationales. Au lieu de se limiter à des discours inefficaces, une partie plus puissante de l’Europe pourrait alors peser sur le destin de la planète.

(version intégrale censurée par Le Monde)