PCF - Bret

Publié le par Laurent Pelvey

Sénat - révision constitutionnelle - séance du 15 février 2005, question préalable

 

Mme la Présidente : Je suis saisie, par Mme Borvo Cohen-Seat, M. Bret, Mmes Assassi et  Beaufils, MM. Billout et  Coquelle, Mmes David,  Demessine et  Didier, MM. Fischer,  Foucaud,  Hue et  Le Cam, Mmes Luc et  Mathon, MM. Muzeau,  Ralite,  Renar,  Vera,  Voguet,  Biarnès et  Autain, d'une motion n° 1, tendant à opposer la question préalable.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi constitutionnelle adopté par l'Assemblée Nationale, modifiant le titre XV de la Constitution (n° 167, 2004-2005).

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à M. Robert Bret, auteur de la motion.

M. Robert Bret : Avant de commencer mon intervention, je souhaiterais formuler une observation concernant le déroulement des débats.

Cela n'a vraiment aucun sens d'examiner, comme nous le faisons au Sénat - contrairement à ce que fait l'Assemblée nationale - les motions de procédure après la discussion générale, ...

M. Jean-Pierre Sueur : Vous avez tout à fait raison !

M. Robert Bret : ...a fortiori à cette heure tardive.

Ce n'est pas la première fois que nous demandons la refonte de notre règlement intérieur pour résoudre ce problème et faire en sorte que la méthode et le fond se rejoignent.

M. Charles Revet : C'est juste !

M. Guy Fischer : Il a raison !

M. Robert Bret : Mes chers collègues, nous avons à examiner un texte d'une importance fondamentale pour l'avenir de la France et de la construction européenne.

Autant dire que ce projet de révision constitutionnelle mérite toute notre attention et que l'ensemble de nos concitoyens auraient dû être informés plus largement sur son contenu et sa portée.

Formellement, ce texte constitue la première étape vers l'adoption ou le rejet du traité établissant une Constitution pour l'Europe, sur lequel nos concitoyens auront à se prononcer dans les prochains mois. Rappelons que ce projet de révision constitutionnelle intervient à la suite de la déclaration d'inconstitutionnalité rendue par le Conseil constitutionnel, en date du 19 novembre 2004. Celui-ci a en effet considéré que la ratification du traité constitutionnel nécessitait une révision préalable de notre Constitution.

L'article 89 de la Constitution française de 1958 organise la procédure de révision constitutionnelle. Cet article dispose : « (...) Le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum.

« Toutefois, le projet de révision n'est pas présenté au référendum lorsque le Président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ; dans ce cas, le projet de révision n'est approuvé que s'il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés (...). »

En somme, mes chers collègues, c'est le peuple qui devrait adopter, en principe, le texte par référendum.

Ainsi, il aurait été tout à fait raisonnable de choisir la voie référendaire et de coupler la révision de notre Constitution et la ratification du traité constitutionnel dans le cadre d'un seul et même référendum. Cela semble rationnel si l'on considère que l'objectif de la révision de la Constitution est précisément d'autoriser la ratification du traité constitutionnel.

Or le Gouvernement, à ce moment crucial de la construction européenne, a décidé de déroger à la règle de principe du recours à l'option référendaire au profit de la voie parlementaire.

En tout état de cause, la procédure choisie par le Gouvernement subtilise ce projet de loi à la réflexion citoyenne et alimente le déficit démocratique qui gangrène, comme on le sait, la construction européenne.

Le constat lucide du déficit démocratique qui marque la construction européenne est confirmé par ce projet de loi constitutionnelle et par le traité constitutionnel.

La notion de déficit démocratique qui caractérise la construction européenne renvoie au déséquilibre du système institutionnel communautaire. Elle constitue également une réflexion sur le contrôle exercé par le Parlement français sur l'activité communautaire du Gouvernement. Enfin, elle montre le fossé qui existe entre les décideurs et les citoyens.

A l'échelle communautaire, le déficit démocratique s'exprime tout particulièrement dans le fonctionnement du système institutionnel communautaire, qui ne recouvre pas la traditionnelle répartition des pouvoirs. Le Conseil, guidé par une Commission indépendante et supranationale disposant du monopole des propositions législatives, n'est soumis à aucun contrôle de nature politique de la part du Parlement européen. Le système n'est donc pas démocratique à l'origine. Il fait encore la part belle à la Commission et au Conseil des ministres.

Aujourd'hui, le constat que l'on peut faire est que la moitié des lois qui influent sur notre vie quotidienne de parlementaires sont issues de règlements ou de directives européennes. Or ces décisions qui s'imposent à nous proviennent de l'institution technocratique par excellence : je pense naturellement à la Commission européenne. Celle-ci détient un monopole en matière d'initiative des textes communautaires législatifs et bénéficie d'un pouvoir de décision autonome sur des questions aussi sensibles que le droit de la concurrence.

Or, non seulement les membres de la Commission n'ont aucune légitimité démocratique, mais, en outre, ils travaillent en étroite collaboration avec les multinationales européennes et internationales. On le sait, le lobbying est une méthode de travail privilégiée à Bruxelles. Les intérêts privés ont droit de cité et semblent même prévaloir sur l'intérêt général de nos peuples. Il suffit de lire la directive Bolkestein pour s'en convaincre définitivement.

A l'échelon national, le transfert de compétences nationales au profit des institutions européennes entraîne mécaniquement une régression des pouvoirs législatifs et financiers de nos assemblées. Or, dans le même temps, les gouvernements, au sein du Conseil des ministres, récupèrent des compétences nationales transférées, en participant à l'élaboration des décisions européennes. A cet égard, le traité constitutionnel et le projet de loi constitutionnelle semblent, à première vue, apporter une évolution positive sur le rôle des parlements nationaux dans le processus décisionnel communautaire. Malheureusement, force est de constater que les prérogatives reconnues aux parlements nationaux sont absolument insuffisantes.

Tout d'abord, rappelons que les résolutions votées dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution n'ont aucun caractère contraignant. Les résolutions parlementaires sont de simples prises de position sans pouvoir de contrainte. A la suite de l'adoption d'une résolution, le Gouvernement n'a d'obligation que celles qu'il veut bien se donner. L'effet des résolutions dépend donc de la volonté du Gouvernement. C'est pourquoi nous regrettons aujourd'hui que les résolutions votées dans le cadre de la procédure de l'article 88-4 de la Constitution ne confient pas de mandat impératif au Gouvernement, comme c'est le cas, par exemple, au Danemark.

M. Josselin de Rohan : Ce serait beau !

M. Robert Bret : S'agissant de l'évolution relative à l'application du principe de subsidiarité, on nous affirme que le protocole n° 2 annexé au traité constitutionnel fait des parlements nationaux les nouveaux garants du respect de ce principe. Le principe de subsidiarité signifie que, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union n'intervient que si les objectifs de l'action envisagée ne peuvent être atteints de manière suffisante par les Etats membres, mais qu'ils peuvent être remplis à l'échelle de l'Union.

Le traité constitutionnel européen énonce, dans ses articles I-11 et I-259, que « les parlements nationaux veillent (...) au respect du principe de subsidiarité... ». A cette fin, le texte proposé par l'article 3 du projet de loi constitutionnelle pour l'article 88-5 de la Constitution dispose : L'Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité. (...)

« Chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. (...)

« A ces fins, des résolutions peuvent être adoptées (...). »

Loin de partager l'enthousiasme de certains sur l'apport de cette disposition, nous tenons à souligner que le contrôle du respect du principe de subsidiarité susceptible d'être exercé par les deux assemblées connaît des limites à la fois temporelles et matérielles.

En effet, le premier alinéa du nouvel article 88-5 est censé organiser le volet préventif de la procédure. Or l'avis motivé que chaque chambre d'un parlement national peut adresser aux institutions de l'Union européenne pour exposer les raisons pour lesquelles elle estime qu'un projet d'acte législatif européen ne respecte pas le principe de subsidiarité doit être formulé dans un délai de six semaines à compter de la transmission de ce texte. Pour faire court, on ne fait pas mieux !

En outre, cet avis ne peut concerner que les domaines de compétences partagées entre l'Union et les Etats membres et ne doit pas porter sur le bien-fondé du texte ou le respect du principe de proportionnalité. De plus, il ne peut faire l'objet d'amendements.

En clair, cet avis motivé, que certains nous présentent aujourd'hui comme un véritable pouvoir de contrôle politique - on parle de carton jaune, de carton rouge ! -, n'en est a priori pas un.

Rappelons que les avis motivés doivent représenter un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux pour que l'institution à l'origine du projet d'acte législatif soit obligée de procéder à un réexamen de sa proposition. Ensuite, à l'issue de ce réexamen, l'institution est libre de choisir de maintenir tout de même sa position.

Pour notre part, nous considérons, au contraire, qu'une majorité de parlements nationaux devrait avoir le dernier mot si elle estime qu'une mesure européenne méconnaît précisément le principe de subsidiarité ; or ce n'est pas ce qui nous est proposé.

Par ailleurs, des incertitudes subsistent quant à la définition des critères d'appréciation de la subsidiarité. En réalité, l'appréciation du niveau pertinent de l'action publique est un problème non pas juridique mais politique.

En effet, dès lors que le principe de subsidiarité paraît une orientation nécessaire du point de vue tant de l'efficacité que de la démocratie, on peut se demander pourquoi son application par les institutions communautaires continue à soulever d'importantes difficultés et n'est pas plus présente parmi les préoccupations des Etats membres. N'est-elle pas, pourtant, dans l'intérêt bien compris de la Communauté ?

Concrètement, l'insuffisante application du principe de subsidiarité résulte en grande partie du fait que les institutions communautaires, en l'absence de tout contrepoids, tendent inéluctablement à élargir constamment leur champ d'action. Et s'agissant de ce que l'on nous présente comme la phase de contrôle juridictionnel en aval de l'adoption d'un texte - tel est le sens de l'article 8 du protocole et de l'article 3, pour le texte de l'article 88-5, deuxième alinéa, du projet de loi -, il convient de rappeler que la possibilité offerte à chacune des deux chambres de saisir la Cour de justice d'un recours pour violation du principe de subsidiarité est enserrée, elle aussi, dans un délai de deux mois, les rares décisions rendues en la matière par la Cour montrant qu'elle n'exerce qu'un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation des institutions de l'Union européenne.

Par ailleurs, le pouvoir reconnu, par le texte proposé pour l'article 88-6 de la Constitution par l'article 3 du projet de loi constitutionnelle, aux parlements nationaux de s'opposer à la mise en oeuvre de la procédure de révision simplifiée, laquelle met en cause « les conditions essentielles de la souveraineté nationale », n'est qu'un pouvoir d'empêchement relatif et ne saurait être en aucun cas un pouvoir de proposition.

D'une part, l'opposition ne peut intervenir que par le biais du parlement national, c'est-à-dire par la voie d'une motion adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat, ce qui donne à ce dernier un droit de veto quand la majorité de l'Assemblée nationale n'est pas de la même « couleur politique » ; d'autre part, nous contestons que cette procédure ne soit pas soumise au peuple souverain. Le recours à ces clauses passerelles exigerait, selon nous, une consultation des Françaises et des Français.

Mes chers collègues, comment ne pas voir le déficit démocratique qui résulte du fossé béant existant entre les décideurs et les citoyens européens, et ne pas reconnaître que la construction européenne s'est effectuée jusqu'à présent sans eux et loin d'eux ? Tout montre que la promesse démocratique a été abandonnée en chemin.

Lorsque l'autorité passe du niveau national au niveau européen, les citoyens mesurent que les décideurs sont bien loin et que les choses leur échappent sur des points essentiels qui conditionnent pourtant leur vie et leur avenir.

Désarçonnés par un système si différent sui generis, ils délaissent ce qui leur apparaît comme lointain, complexe et technocratique. Que constatent-ils ? Que la construction européenne a fait émerger une « Europe des gouvernements et des administrations », puisque c'est eux qui se sont révélés comme les principaux détenteurs du pouvoir normatif communautaire.

Il est donc urgent de combler ce déficit démocratique. Pour ce faire, nous devons transformer l'Union européenne, la diriger vers toujours plus de démocratie ; pour y parvenir, il convient que les représentants des peuples et les citoyens eux-mêmes se réapproprient le projet européen en exerçant un nouveau contrôle démocratique sur la conduite de la construction européenne.

D'aucuns considèrent que le traité constitutionnel européen comble ce déficit démocratique en faisant place à la démocratie participative, en instituant un droit d'initiative au profit d'un million de citoyens émanant d'un nombre significatif d'Etats membres. L'article I-47-4 du traité énonce que « la Commission peut, sur initiative d'au moins un million de citoyens de l'Union issus d'un nombre significatif d'Etats membres, être invitée à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application de la Constitution ». Reconnaissons qu'il s'agit là d'un très mince progrès !

Contrairement à ce qui est parfois affirmé, cet article n'introduit pas un référendum d'initiative populaire qui entraîne l'adoption d'une décision. En effet, l'initiative ne peut déboucher ni sur un référendum dans l'Union ni même sur son examen obligatoire par le Conseil et le Parlement. Elle est simplement une invitation faite à la Commission de présenter une proposition sous réserve qu'elle entre dans le cadre de ses attributions et qu'elle ait pour but de réaliser un objectif constitutionnel. La Commission peut ne pas donner suite à cette suggestion, et, si elle y donne suite, elle est maîtresse du contenu de sa proposition.

Le problème du déficit démocratique n'est donc pas résolu. Non seulement l'Union européenne est par nature plus éloignée des citoyens que les Etats membres, mais, de plus, elle ne peut avoir le même fonctionnement démocratique que ceux-ci : comme il n'existe pas de « peuple européen », d'« opinion publique européenne », il ne peut exister entre l'Union et ses citoyens le type de rapport politique qui prévaut au sein des Etats membres entre les pouvoirs publics et les électeurs. Mais n'est-ce pas précisément ce que certains recherchent pour mieux mettre en oeuvre les dogmes libéraux qui sous-tendent l'actuelle construction européenne ?

L'Union européenne doit donc redoubler d'efforts pour se rapprocher de ses citoyens et insuffler une dynamique nouvelle.

A cet égard, nous ne comprenons pas pourquoi le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales n'est toujours pas ouvert aux étrangers non communautaires résidant en France depuis au moins cinq ans.

J'en viens à l'obligation de soumettre au référendum les élargissements futurs de l'Union européenne. Le projet de loi constitutionnelle contient en effet un volet introduisant un nouveau type de référendum - cela a fait pour l'essentiel l'objet de la discussion générale -, un référendum obligatoire, afin d'autoriser la ratification des futurs traités d'adhésion à l'Union européenne.

Soulignons que cette obligation s'appliquera dans tous les cas, que le traité constitutionnel entre ou non en vigueur.

Quant à l'article 4 du projet de loi, il prévoit que cette obligation ne s'appliquera pas aux Etats pour lesquels la décision d'ouvrir la négociation d'adhésion avait été prise avant le 1er juillet 2004, à savoir, comme cela a été rappelé, la Bulgarie, la Roumanie et la Croatie.

En revanche, l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne fera l'objet d'un référendum, puisque celle-ci n'a été invitée à ouvrir la négociation d'adhésion que le 17 décembre 2004. Il s'agit ici d'une décision pour le moins inique, mais personne n'est dupe : cette disposition n'est que le reflet du traitement discriminatoire réservé à la Turquie, à qui l'on refuse d'appliquer la procédure d'adhésion traditionnellement suivie depuis le début de la construction communautaire.

Le Gouvernement prend prétexte de donner au peuple le pouvoir de se prononcer sur les frontières de l'Union. En réalité, il n'en est rien !

Monsieur le garde des sceaux, si la véritable ambition du Gouvernement était de renforcer la démocratie dans l'Union européenne, comment expliquer ce paradoxe : d'un côté, est institué un référendum obligatoire pour toute autorisation de ratification d'un traité d'adhésion, sans débat parlementaire préalable, alors que, de l'autre côté, le peuple n'est pas consulté pour la mise en oeuvre de la procédure de révision simplifiée qui pourrait conduire à une mise en cause des conditions essentielles de la souveraineté nationale ? C'est aberrant ! Cela signifie que la transformation de l'Union européenne en un Etat fédéral pourrait ne pas être soumise à l'approbation du peuple, tandis que ce dernier serait consulté sur chaque élargissement de l'Union.

Ce paradoxe - telle sera ma conclusion - met en lumière la médiocrité de ce projet de loi qui, dans la lignée du traité constitutionnel européen, relaye le déficit démocratique pour mieux promouvoir la construction d'un grand marché « où la concurrence est libre et non faussée », une Europe de régression sociale, de mise en concurrence des salariés et des peuples.

Mes chers collègues, pour toutes les raisons que je viens de développer, le groupe communiste républicain et citoyen vous invite à adopter cette motion tendant à opposer la question préalable. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

Mme la Présidente : Quel est l'avis de la commission ?

M. Patrice Gélard, rapporteur : Après avoir écouté attentivement notre collègue Robert Bret, je dirai que sa remarque préliminaire est intéressante ; nous nous la sommes d'ailleurs déjà faite, et, le jour où nous remettrons en chantier l'ensemble de notre règlement, nous pourrons étudier sa proposition.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois : Encore faudra-t-il ne pas priver les groupes de parole !

M. Patrice Gélard, rapporteur : Nous sommes bien d'accord !

M. Robert Bret : Cela ne dépend que de vous !

M. Patrice Gélard, rapporteur : En ce qui concerne la motion n° 1, l'orateur a développé toute une série d'arguments destinés à montrer pourquoi, à ses yeux, il n'y avait pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi constitutionnelle.

Sans entrer dans le détail, je dirai simplement que, à titre personnel, je ne suis pas tout à fait d'accord avec nombre de ses arguments.

Les auteurs de la motion affirment, dans l'exposé des motifs, que les parlementaires n'ont pas à dessaisir le peuple de sa souveraineté en validant par avance la ratification d'un traité qui, dans les mois à venir, doit être approuvé ou rejeté par voie de référendum.

Je tiens à préciser que, en application même de l'article 54 de la Constitution, nous sommes obligés de réviser préalablement celle-ci avant de ratifier le traité. A défaut, nous en resterions au traité de Nice et nous n'avancerions pas. La modification de la Constitution permet d'aller plus loin. La révision de la Constitution et l'approbation du texte du traité ne peuvent donc intervenir simultanément. Les deux étapes doivent être séparées. Il serait tout au plus envisageable d'organiser deux référendums.

Je ferai une autre remarque. La quasi-totalité de nos révisions constitutionnelles ont été réalisées par la voie du Parlement réuni en Congrès, et non par la voie référendaire. Il est vrai qu'on peut le regretter. Je ne parle pas de nos propositions de révision constitutionnelle, qui n'ont jamais abouti : il n'y a jamais eu, en effet, que des projets de révision constitutionnelle. Le recours direct au référendum en lieu et place du Congrès constituerait-il un progrès ? Je serais assez inquiet sur les perspectives de la révision constitutionnelle si l'on procédait de la sorte.

L'adoption de cette motion tendant à opposer la question préalable aurait pour conséquence d'enterrer le projet de révision constitutionnelle et d'en rester au statut insatisfaisant résultant du traité de Nice. Or, comme l'ont souligné nombre d'orateurs de tous bords au cours de la discussion générale, le traité comporte des avancées importantes.

La commission des lois estime qu'il faut aller de l'avant. Elle ne s'est pas réunie pour examiner la motion, et n'a donc pas prononcé d'avis sur cette dernière. Il n'en demeure pas moins que cette motion est contraire à son point de vue. Par conséquent, à titre personnel, j'émets un avis défavorable. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la Présidente : Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique Perben, garde des sceaux : Avis défavorable.

Mme la Présidente : La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois : Je n'interviendrai pas à nouveau sur la motion tendant à opposer la question préalable. Notre collègue Robert Bret a dit un certain nombre d'inexactitudes, s'agissant notamment de la révision simplifiée. Il est faux de prétendre qu'on pourrait priver d'un pouvoir le peuple souverain ou ses représentants si un changement intervenait dans les traités. Il faut être précis.

Nous aurons à examiner notre règlement dans le cadre des nouveaux pouvoirs conférés au Parlement. Faut-il examiner les motions tendant à opposer la question préalable, l'exception d'irrecevabilité ou le renvoi à la commission avant la discussion générale ?

M. Jean-Pierre Sueur : C'est le bon sens !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois : Je ne suis pas sûr que cela convienne parfaitement pour permettre à tous de s'exprimer, comme cela a été le cas aujourd'hui. L'Assemblée nationale a un système, le Sénat en a un autre. Jusqu'à présent, ce dernier a donné plutôt satisfaction.

M. Jean-Pierre Sueur : Au contraire, il n'a rien de satisfaisant !

M. Robert Bret : Cela fait des années que nous en discutons !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois : président de la commission des lois. Il nous faut être prudents. Imaginez qu'une motion tendant à opposer la question préalable soit votée : vous seriez alors tous privés de parole, ce qui serait vraiment fort dommage, si j'en juge par les excellents discours que nous avons entendus ce soir.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat : C'est bien le principe d'une question préalable !

M. Jean-Pierre Sueur : Qu'est-ce qu'une question préalable qui n'est pas préalable ?

Mme la Présidente : Je mets aux voix la motion n° 1, tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi constitutionnelle.

(La motion n'est pas adoptée)

 

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